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三底线奠定土改基础 2015土地流转步入新常态

www.iHoome.com 浙江房地产门户-爱家网 2015-1-14 09:35:14 来源:每日经济新闻

菜单式托管、全程托管、土地承租、土地入股……随着农村土地承包经营权确权登记颁证试点稳步推进,新型土地流转模式正在全国各地不断涌现。

  菜单式托管、全程托管、土地承租、土地入股……随着农村土地承包经营权确权登记颁证试点稳步推进,新型土地流转模式正在全国各地不断涌现。

  日前召开的中央农村工作会议提出,积极发展多种形式适度规模经营。发展适度规模经营,方式多种多样,要因地制宜,充分发挥基层和群众首创精神,允许“探索、探索、再探索”。这是农业现代化的必由之路。新土改也给投资带来了诸多机会。

  总体设计

  严守三条底线 新土改在试点基础上有序推进

  伴随着土地流转、新一轮农村土地改革的加速,一些保障农民利益及农村稳定的制度也将确立。

  目前,由农业部牵头制定的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》已正式印发,而由国土资源部主导的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》已经通过12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议审议,不久将公布。12月22日至23日召开的中央农村工作会议,研究了依靠改革创新推进农业现代化的重大举措,并要求引导和规范土地经营权有序流转,发展各类新型农业经营主体,坚持以粮食和农业为主,避免 “非粮化”,坚决禁止耕地“非农化”。

  第七次深改会议提出,土地制度改革要在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线的基础上有序推进。

  华中科技大学教授、中国乡村治理研究中心主任贺雪峰在接受《每日经济新闻》记者采访时表示,当前中国农业不仅是粮食安全的基础,而且仍然在为几亿农民提供着收入与就业,三条底线实际上为我国土地改革土地流转定下了框架。

  土地流转新常态

  农业部数据显示,近年来我国土地流转呈“加速跑”态势,其占承包地比重在2012年超过20%,2013年超过四分之一。

  2014年6月底,全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩,占家庭承包耕地总面积的28.8%,比2008年底提高20个百分点。农村土地流转加速的背后,我国农业正告别几千年小农经济,步入规模化、现代化的现实,土地流转步入“新常态”。

  11月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》),在尊重农民意愿的前提下,鼓励有条件的农户流转承包土地经营权,并提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。

  农业部长韩长赋说,当前在工业化、城镇化快速发展背景下,大量人口和劳动力离开农村,承包农户不再经营自己承包地的情况越来越多,在大多数地区,承包权与经营权分置的条件已经基本成熟,“实现土地集体所有权、承包权、经营权分置,这是引导土地有序流转的重要基础。”

  事实上,这一轮农村土地改革的重头戏也是“土地流转”。与发达国家相比,目前我国农业劳动生产率和机械化程度偏低,其中一大原因是土地经营过于分散,土地确权和流转有利于农业土地通过市场向经营大户和专业户集中,发挥农业生产的规模效益,从而提高土地的经济效益。

  但在实际过程中,土地流转也存在着强行推动土地流转,片面追求流转规模、比例等问题,还有一些工商企业长时间、大面积租赁农户承包地,使“非粮化”“非农化”问题表现突出,影响粮食安全。

  中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示,目前种粮收益低,而资本下乡带来了新技术、新品种与新的经营模式,但过分追逐利润容易加剧 “非粮化”、“非农化”倾向,挤占农民的就业空间,贸然扩大土地流转速度对我国非粮化会有加速作用。

  土地改革分类试点

  目前,中央对工商资本涉农的态度是有保有压,既要鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业,也要防止资本下乡进行非农化生产,如《意见》明确要“加强土地流转用途管制”、“加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范”等。

  多位专家表示,如果没有底线,任凭资本通过各种手段将农民的土地据为己有,使农民用土地换得一点眼前的收益,而他们则从土地的长期升值中获得暴利。资本和农民之间存在信息不对称,在不受限制自由交易的土地市场,最终受损的一定是农民的利益。

  而中央深改小组提出,要“严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提,决不能逾越。”

  农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇此前也提到我国的现实,“我国的农业模式仍以家庭经营为主,截至目前,有2.6亿个农户家庭。这2.6亿个农户家庭,是我国农业生产、农产品有效供给的坚实基础,任何时候都不可以忽视他们生存和发展的机会。”

  在讨论效率的市场经济条件下,三条底线实际定下了农村土地改革的基调:稳定重于效率。一方面农村土地基本制度本身稳定下来,所有权不会改变;另一方面是农村土地对于社会稳定具有重要作用,这种作用比土地的经济效益更重要。

  贺雪峰说,对于扶植新型农业经营主体如农民合作社、农业企业等,文件明确了流转规模、时间的上限,仍强调以家庭经营为主体,“小农经济仍有长期存在的合理性,国家不能忽视几亿农民的需求。土地制度改革要认识到,对农民来说,土地既是农民的保障,又是农民的退路。”

  在新一轮土地改革中,另一块重点是集体经营性建设用地。十八届三中全会上提出要建立城乡统一的建设用地市场,目前多地启动农村集体经营性建设用地出让试点范围,开启“农地入市”的实验。

  “如果今后我们的城市发展到哪里,土地全部征为国有,农村集体经济就没有多少发展空间了。”中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊此前在2014农村集体产权制度改革暨北京城郊经济年会上说,“在城镇化过程中,可能集体经济发展所面临的机遇更大,如果我们产权明晰了,可能发展后劲更足”。

  深改小组会议提到,土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等改革,要作统一部署和要求,但试点工作中要分类实施。

  由于此前在一些地方的土地改革试点中,让农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。农民在这个过程中失去了土地,做不到“出得来回得去”。

  针对这种情况,深化改革领导小组第七次会议要求,对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关,不能侵犯农民利益,不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件,这是关系社会安定的重要举措。

  贺雪峰说,与十八届三中全会相比,目前土地改革的总体基调是缓和了,“因为中国还有几亿农民,可以容纳无法进城农民且可以允许进城失败农民返乡的制度存在,使中国社会结构具有极大的弹性,可以应对各种危机冲击。农村成为中国现代化的稳定器和蓄水池。”

  改革突围

  新土改小步快跑趋势渐明 “牛鼻子”改革破冰

  2014年即将结束,自十八届三中全会开始期盼的新一轮农村土地改革已经有所动作。

  11月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。12月2日,中央深改组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

  中共中央总书记、中央全面深化改革领导小组组长习近平在谈及“三农”改革时表示,改革不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食产量改下去,不能把农民利益损害了。

  高层文件规范土地流转

  11月20日,一份名为《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的文件发布,从中央层面规范了基层自发推动的农民承包耕地经营体制的改革。

  农业部数据显示,截至2013年底,全国承包耕地流转面积3.4亿亩,流转比例已达26%,较2009年上升15个百分点。经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户,家庭农场超过87万个。

  土地流转的快速发展,也出现了一些问题,使农民的合法土地权益与粮食安全都受到危害。上述文件从确权、流转、经营等多方面明晰了农民承包耕地经营体制改革的总体思路,主要回答了“怎样保障农户作为土地承包者的权利”、“怎样通过流转土地经营权使农业在现代化道路上更快发展”的问题。

  中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云说,以前农村土地流转的相关措施都散落在各个文件中,现在集中到一个文件里发布,由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布更权威,也将规范和推进土地流转的进程。

  农业部部长韩长赋说,在当前工业化、城镇化快速发展背景下,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,是继我国农村改革家庭联产承包制后的又一重大创新。

  “与发达国家相比,我国农业劳动生产率和机械化程度偏低,其中一大原因是土地经营过于分散。土地确权和流转有利于农业土地通过市场向经营大户和专业户集中,发挥农业生产的规模效益,提升农业劳动生产率,并促进就业向第二、三产业转移。”中金公司农业分析师边泉水对《每日经济新闻》记者说。

  建设统一用地市场突围

  中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文11月22日在中国人民大学召开的粮食安全学术研讨会上透露,农村集体经营性建设用地入市改革试点方案正在按照相关程序报批,有望在2014年内或2015年初出台。

  国土资源部党组成员、副部长、中国土地学会理事长王世元在年底一次会议上也透露了一些土地制度改革的新动向。

  种种迹象均表明,统一的城乡建设用地市场渐行渐近。其中很关键一点便是:以建立健全城乡统一建设用地市场的基本规则、标准和制度为方向,以破除城乡体制障碍为核心,将国有建设用地和农村集体建设用地纳入统一市场体系,统一规划,统一规则和标准,统一平台和监管,建立健全利益平衡机制。

  2014年夏季,国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合下发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》,明确将宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证纳入不动产统一登记制度的实施进程,强调要为建立城乡统一的建设用地市场奠定产权基础。

  清华大学人文社会科学学院教授蔡继明告诉 《每日经济新闻》记者,一方面大量进城农民没有房子住,城市建设用地还在不断扩展。另一方面农村的人口在减少,但是农村的建设用地、宅基地却数量在增加,这样两头挤占了耕地。

  但让2.5亿亩农村集体经营性建设用地都可以入市交易并不容易。此前,中央曾提出逐步建立城乡统一的建设用地市场,但5年过去,这方面的进展成效不大。

  蔡继明说,土地制度改革已经迫在眉睫,未来农村集体经营性建设用地实现与国有土地同等入市,农村宅基地改革以及相应的农村住房财产的抵押、转让,小产权房和城中村等热点问题的解决都需要有清晰的判别标准。

  贯穿2015的“牛鼻子”改革

  中国人民大学重阳金融研究院表示,土地改革是“牵牛鼻子”的改革。在不动产登记和农村土地确权登记的基础上,预计2015年土地改革将成为贯穿各领域改革的一条红线。

  该研究院预计,2015年我国将继续推进农村土地登记确权工作,在此基础上加快发展土地经营权流转市场,稳步推进土地经营权抵押、担保试点,促进农村土地规模化经营,让土地改革释放出更多的城镇化红利,让广大农民平等参与农村土地改革,共享现代化成果。

  陈锡文表示,以承包农户流转土地经营权、发展多种形式适度规模经营为主要形式的农地经营体制改革正比较顺利地向前推进。只要坚持让农民依法、自愿、有偿流转土地经营权,不搞大跃进、不搞强迫命令、不搞行政瞎指挥,就不会出现大的问题。

  而在农地入市领域,步伐显然会更加稳妥,实质性进展也难突然实现,法律体系还需要得到进一步理顺。

  蔡继明表示,土地管理法规定任何单位和个人搞建设都要使用国有土地,这是非常不合理的,农民的土地本来直接就可以进行建设,开发商就可以跟他们谈判,但必须先征收为国家所有,征收为国有谁从中得利?很多时候农民只能得到不到10%征地补偿。

  宪法第十条明确城市的土地归国家所有,农村的土地归集体所有。这意味国有土地想拓展就要占用集体土地,但是宪法同时规定:国家为了公共利益需要才能征收农民土地。

  国土部副部长王世元认为,新土改要以妥善合理地分配土地增值收益为关键点。坚持以人为本、地利共享的基本原则,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

  他强调,要发挥好市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用。全面落实土地用途管制要求,强化对城乡建设用地市场的宏观调控,加快制度创新和法制建设。

  分配机制

  提高土地利用效率 一亩地如何多收三五斗

  十八届三中全会关于全面深化改革的决定中,有诸多涉及到城镇化和土地的内容,相关条文争议颇大,不同的角度有着甚至截然相反的理解;土地问题的复杂性、敏感性及难度凸显。

  目前来看,土改也是各项改革中分歧最大的一项。新一轮农村土地制度改革包括国家征地制度改革、农村集体建设用地改革、农地制度改革,改革的顶层设计呼之欲出。

  土地增值分配提高个人收益

  无论是流转还是征地制度,现在最重要的目标是使土地能成为一种交易要素。通过这些改革,必将提高土地利用效率,大幅增加农民财产性收入,调整政府征地行为,逐步释放出巨大的改革红利。

  如果不能交易,土地的配置就是无效率的。按照先前的法律和管理思路,其基本的目标是要把土地冻结在原来的用途上,只有政府才有权力改变。

  但这种制度框架所造成的结果恰恰是城市化过度,比均衡状态用了更多的土地,而且导致增值收益分配不均。

  十八届三中全会对征地制度进行了改革,允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入建设用地市场,并且和国有土地享有同等权利。

  它突破性的意义在于,如果涉及到符合规划和用途管制的农民集体经营性建设用地,可能就不再征收,以继续保持农民集体所有权的状态进入城镇建设用地市场。

  更重要的问题是农地转为非农建设用地后的增值收益如何分配。十八届三中全会明确提出要建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制,并明确要求合理提高个人收益。

  对于农村集体经营性建设用地,不能用解决城镇化地区农民土地的办法来对待整个农村的建设用地。同时,也要考虑我国的城镇化到底还需要多少建设用地,绝不可能把农村节约的建设用地指标都拿到城镇来用。

  中央全面深化改革领导小组第七次会议指出,要对宅基地制度改革的试点条件和范围严格把关,不能侵犯农民利益,同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件。

  流转改善土地资源配置效率

  目前较为一致的观点是宅基地改革试点应分为在城乡建设用地扩展边界外的传统农区以及在城乡建设用地扩展边界内的农区推进。城乡建设用地扩展边界外的传统农区更多依靠政府,而扩展边界内的农区则更多依赖有效的市场。

  就农业生产而言,规模化和集约化显然是大方向,土地流转便理所当然成为大趋势。

  土流网信息显示:2014年1月1日至11月30日共发布土地面积19003.1万亩,其中交易面积为3715.1万亩,对比2010年的发布面积1705.7万亩和交易面积548.9万亩这两组数据,可以明显看出我国土地流转总体呈现加快态势,其年均增长率分别为178.4%和155.0%。

  一亩地如何多收三五斗?广东中山市有一个很现成的例子。

  中山市农业局统计数据显示,截至目前,通过土地流转形成5亩以上规模经营面积达52.75万亩;其中10亩以上规模经营面积达43.77万亩;100亩以上规模面积近13万亩。

  中山市副市长杨文龙说,土地流转能够有效改善土地资源配置效率,进一步激活农业剩余劳动力的转移,为农业规模化、集约化、高效化提供了广阔的产业空间。

  但土地流转过程中需防范片面追求流转规模,以及工商企业租用土地后“非农化”、“非粮化”等。

作者:K·T 责任编辑:小麻袋

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